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重大项目社会稳定风险评估工作探索与实践
来源: 中心标准化领导小组 日期: 2016-8-15

  2012年以来,中央相继出台一系列稳评政策文件,陕西省委维稳办、省发展改革委全力落实部署,制定了陕西省《关于加强重大固定资产投资项目社会稳定风险评估工作的意见》、《关于印发2014年社会稳定风险评估考核办法的通知》等政策意见,为深入推进重大工程项目社会稳定风险评估工作制度化、科学化、规范化建设,提供了重要的政策遵循和工作指导。陕西省工程咨询中心作为省发展改革委下属单位和省内唯一一家综合性甲级工程咨询机构,始终把承担稳评工作作为一种应尽的社会责任,积极响应中、省稳评政策精神,不断探索稳评工作方法,积极推进重大项目社会稳定风险评估标准化,稳评服务工作始终走在全省前列。

  一、勇于探索,全面推进稳评工作

  自中央部署社会稳定风险评估工作以来,在省发展改革委、省委维稳办的指导下,中心积极组织开展稳评学习培训及实践工作,完成了一批省、市职能部门委托的重大固定资产投资项目社会稳定风险评估,并积极配合省委维稳办开展了面向各级部门的稳评培训工作。

  1、抓学习培训

  2012年以来,中心积极组织干部职工认真学习中、省相继出台的一系列稳评文件,重点学习了国家发改委《重大固定资产投资项目社会稳定风险分析篇章和评估报告编制大纲(试行)》、省发展改革委和省委维稳办联合下发的《关于加强重大固定资产投资项目社会稳定风险评估工作的意见》等文件,并学习了省发展改革委张文波副主任《关于实施重大工程项目社会稳定风险评估工作应注意把握的几个问题》署名文章。为了方便职工自学和查阅,中心还印制下发了稳评文件汇编,通过自主学习、集体研讨、案例讲解,使中心职工对开展稳评工作的意义、步骤和内容都有了深刻了解。

  为做好稳评工作,中心在组织内部学习的基础上,还分批次派遣近30名职工参加了国家发改委委托中国工程咨询协会组织开展的“社会稳定风险分析和评估”培训班,并考察学习上海投资咨询公司等国内其他机构开展稳评工作的先进经验,开阔了稳评工作视野,提升了稳评工作能力。

  2、抓评估实践

  四年来,中心注重学用结合、学以致用,积极开展社会稳定风险评估工作,截止目前共接受省、市相关部门委托的重大项目社会稳定风险评估任务44项(详见附表),其中已完成40项,涉及电力(发电、输电)类24项、铁路和轨道交通类5项、石化类4项、煤矿类2项、公路类2项、市政类2项、水利类1项,总投资超过4000余亿元。上述稳评工作的顺利开展,为一系列重大项目的建设和运营提供了服务支撑,有利于维护项目涉及区域的社会和谐稳定。

  3、抓标准规范

  2014年,我中心被省质监局和省发展改革委列为“第二批省级服务业标准化试点”单位,也是我省乃至全国工程咨询行业唯一一家纳入到服务业标准化试点的工程咨询单位,建立了社会稳定风险分析和评估、可行性研究、节能评估、规划编制等咨询服务通用基础标准、保障标准和提供标准共3大类43项标准体系。其中《重大固定资产投资项目社会稳定风险评估报告编制标准》、《重大固定资产投资项目社会稳定风险分析报告编制标准》严格按照中、省相关文件要求制定,并融入近年来开展稳评工作经验,对重大项目社会稳定风险评估工作流程及报告编制的术语和定义、评估原则、编制程序、报告结构等进行了规范,已成为我中心推进稳评工作标准化的重要指导性文件。

  4、抓协作交流

  在开展社会稳定风险工作的过程中,中心结合工作实际不断探索和总结,2014年12月6日,陕西日报刊登中心主任赵小华的文章《重大决策社会稳定风险评估的实践与探索》,该文章对开展稳评工作的背景、意义进行了详解介绍,并对社会稳定风险评估工作过程的要点进行了深度剖析,最后提出了建立稳评工作长效机制的七点具体措施。2014年10月,省政法委副书记邢解放率省委维稳办及发改委相关领导来我中心调研时,对中心创新推进稳评工作标准化给予了充分肯定。

  按照省发展改革委、省委维稳办的要求,中心在努力做好稳评工作的同时,积极配合各级政府部门开展稳评专项培训。2014年11月,省委维稳办组织面向市级维稳和发改部门人员的培训,中心专程委派稳评工作经验丰富的处长为培训班学员编制课件并现场讲授,得到了省委维稳办领导及与会人员的一致好评。几年来,受市、县相关部门邀请,中心还为宝鸡、汉中、渭南等市县开展社会稳定风险培训班的学员授课,累计授课20余学时,培训学员达800人次。

  二、严格规范,全力确保稳评质量

  评估主体作出的重大项目社会稳定风险评估报告是投资主管部门审批、核准项目的重要依据。提高稳评工作质量,有利于规避、预防、控制重大项目实施过程中可能产生的社会稳定风险,确保顺利实施,维护社会稳定。

  1、风险调查评估——注重现场核实,看看真不真

  风险调查是充分听取、全面收集群众及各利益相关者的合理和不合理意见、现实和潜在诉求的过程,调查结果对重大项目的社会稳定风险分析和评估至关重要。对风险调查进行评估,在确保全面性和完备性的前提下,核实真实性和可信性尤为关键。

  我中心在稳评工作中,主要采取实地走访、调查问卷抽样核实、补充现场公示和召开座谈会等形式,对风险分析报告(篇章)中风险调查的过程和结果进行评估,重点核实风险调查的真实性和可信性,以防范虚拟调查过程、臆造调查结果。

  以我中心承担的“蒙西至华中地区铁路煤运通道(陕西段)”社会稳定风险评估为例,在接受省发展改革委委托后,结合该项目前期工作正在全面开展的实际情况,中心评估小组提前启动评估工作,参与该项目社会稳定风险分析单位组织在项目沿线的延安、韩城等地召开的多场座谈会,通过现场参与了解当地政府部门、社会团体和利益相关群众代表的关切。为进一步核实风险调查,在评估过程中我中心又在省发展改革委网站专题进行了为期十天的公示,邀请当地相关政府部门负责人召开专题评估会,公开向社会征集意见,有效确保了风险调查过程和结果的真实性。目前,该项目已取得国家发改委的批复并开工建设。

  2、风险识别评估——注重查缺补漏,查查全不全

  风险识别是根据调查结果查找并分析可能引发社会稳定风险各种因素的过程,重点是全面、全程动态地识别拟建项目建设、运行可能诱发的社会矛盾和社会稳定风险事件以及影响拟建项目总体目标顺利实现的外部风险因素。对风险识别进行评估,关键是判断是否存在遗漏的主要风险因素。

  我中心在稳评过程中,主要采用对照主要风险因素表、专家调查以及访谈、实地观察等方式,对风险分析报告(篇章)中风险识别的结果进行评估,重点核实风险识别的全面性和准确性,以避免或减少在现阶段可认知情况下出现重点风险因素遗漏和失准。

  以我中心承担的“国家高速公路安来线(G6911)平利至镇坪(陕渝界)公路”社会稳定风险评估为例,风险分析报告根据风险调查结果,识别出风险因素14项,确定主要风险因素为6项。评估过程中,长期从事征地服务工作的国土部门专家提出,应将该项目风险识别为一般风险的“土地房屋征收范围”列为主要风险因素;环境专业的专家提出,应将高速公路建设涉及的“弃渣场选址及整治方案”补充为主要风险因素等。经补充识别,该项目的主要风险因素调整确定为12项,实现了主要社会稳定风险因素的查缺补漏。

  3、风险估计评估——注重反复验证,算算准不准

  风险估计是对每个主要风险因素的风险程度进行分析、预测和估计的过程,通过层层剖析引发风险的直接和间接原因,估计发生的概率、影响程度(后果),判断最终风险程度。风险估计评估,需要准确把握重要风险因素的性质特征、变化趋势及可能造成的影响后果,确定项目的风险等级。

  我中心在稳评过程中,主要采用定性分析与定量分析相结合的方法,通过估计结果的相互验证,实现对风险因素的多维度分析,以提高估计结果的准确性和可靠性。

  以我中心承担的“准东-华东(皖南)±1100kV特高压直流工程(陕西段)”社会稳定风险评估为例,定性分析显示,该项目采取风险防范和化解措施前的初始单因素风险程度的估计结果为2个“较大”、13个“一般”和8个“较小”,对照《项目社会稳定风险等级评判参考标准表》,风险等级属于“中风险”;但定量分析得出该项目初始综合风险指数为0.2768(<0.36),对照参考标准属于“低风险”。定性分析和定量分析的结果不一致,表明该项目存在个别高风险等级的单风险因素,因此,我们确定该项目措施前的风险等级为“中风险”。

  4、防范措施评估——注重同类借鉴,比比实不实

  风险防范就是针对主要风险因素提出综合性和专项性的风险防范、化解措施,明确需要达到的目标、风险控制的节点和时间,确定落实措施的责任主体、协助单位的过程。防范措施评估,需要纵向、横向多方类比,确保风险防范、化解措施可操作、有实效。

  我中心在稳评过程中,主要评估风险防范、化解措施的合法性、系统性和完整性,核实责任主体、协作单位以及时间进度安排的合理性和准确性,以建立完善有效的风险防范、化解措施体系。

  以我中心承担的“新建铁路银川至西安线”社会稳定风险评估为例,风险分析报告最初仅针对建设用地及征地拆迁补偿、项目引起生态环境变化、项目对文物保护的影响和建立健全协调机制、制定完善应急预案方面制定了风险防范化解措施,评估过程中,我们参考中心承担的“蒙西至华中地区铁路煤运通道(陕西段)”、“改建铁路阳安线增建第二线”、“西安北客站至机场城际轨道交通”等同类项目评估情况,并吸收评估专家提出的与该工程相邻的西平铁路目前在征地拆迁补偿、居民生产生活通道设置、排水设施、建设资金安排等方面仍存在遗留问题的实际,将该项目的风险防范化解措施从上述的五类增加到十八类,更加凸显措施的全面性、合理性、可行性和有效性,并细化落实责任主体,注重发挥措施的实效。

  三、突出重点,全程提升稳评实效

  开展社会稳定风险评估工作有着严格的工作流程和工作要求,我中心严格按照中、省有关文件要求,制定了开展重大项目稳评工作标准化流程,重点把握七个环节:

  1、接受评估任务环节,坚持政府委托

  在接受评估任务环节,中心始终坚持只接受政府及相关部门委托的重大项目稳评工作,对项目社会稳定风险分析报告(篇章)开展评估论证,分析判断并确定风险等级,编制社会稳定风险评估报告,以确保开展稳评工作的合法性。

  2、制定评估方案环节,坚持分类施策

  在制定评估工作方案环节,中心针对不同行业领域的特点,坚持分类施策,分别制定评估工作方案。例如,线上项目注重协调沿线地方政府、社团组织及利益相关群体的意见,点上项目注重征求当地政府和项目范围内及周边利益相关者的意见。再如,专家团队配置方面,除配备土地征收、房屋拆迁、环境保护等社会层面通用专家外,还根据项目的行业要求配备相应的专业技术专家。

  3、收集审阅资料环节,坚持审批完善

  在收集审阅资料环节,中心除收集风险分析报告、可行性研究报告、拆迁安置方案等项目前期相关资料外,更加注重收集土地、规划、环保等相关部门出具的前置性批复文件,在各项前置文件齐备有效后,方正式开展评估工作。

  4、充分听取意见环节,坚持补充调查

  在充分听取意见环节,中心坚持对分析报告的调查进行抽样核实,并根据核实情况,通过实地走访、电话回访、补充问卷、网络公示、召开座谈会等方式开展补充调查。

  5、全面评估论证环节,坚持专家把关

  在全面评估论证环节,中心坚持组织召开由地方政府及相关部门、专家学者、利益相关者代表、项目单位及分析报告编制单位等多方参与的评估论证会,始终把政府部门代表和专家学者的意见和建议作为完善稳评工作的重要依据。

  6、确定风险等级环节,坚持综合打分

  在确定风险等级环节,中心坚持选用成熟的风险等级评判方法(综合指数法、层次分析法)、评判标准,优选专家进行独立综合打分,保证风险等级确定的客观性。表2为中心常用的稳评项目专家打分表,表3为综合指数计算表,表4为层次分析法计算表。

  7、编制评估报告环节,坚持客观真实

  在编制评估报告环节,中心坚持如实反映风险调查结果、主要风险因素、风险防范和化解措施及风险等级评估结果,不回避中、高风险,确保稳评报告的客观真实准确。

  四、建议

1、明确界定评估项目范围

  当前,全省各级政府部门出台了重大项目稳评文件,但实际执行过程中参差不齐,应评未评、多余评估等现象时有发生。建议出台“应评尽评”的重大项目清单,避免漏评和冗评。

2、明确受影响群体调查比例

  目前,政府出台的相关稳评文件均将风险等级与调查结果相挂钩,措施前反对意见数据直接影响重大项目的初始风险等级,但没有明确受影响群体样本的调查比例、分布范围,风险分析报告编制单位往往出现调查广度不够、选择性调查等情况。建议根据项目类别出台有针对性的受影响群体样本调查控制指标。

3、明确政府稳评资金来源

  当前,谁委托谁付费的稳评费用支付方式落实不彻底,一些重大事项的稳评工作因涉及内容多、评估周期长,评估费用较高,往往出现委托单位因经费紧张而将费用转嫁给项目实施单位的情况,容易影响评估工作的独立性、公正性和客观性。建议政府将稳评费用列入财政预算,采用政府购买服务的方式由地方财政支付评估费用。